27.05.2017

Artigo: Os benefícios fiscais como ferramenta de desenvolvimento econômico

A análise do impacto de cada categoria de tributos na arrecadação toma cada vez mais o debate na economia brasileira. Podemos encontrar diversões problemas estruturais em nosso sistema, como na visão de Biderman , o Brasil tributa pouco a propriedade e acaba por tributar em demasiado o consumo e a produção, causando assim elevação dos preços e dificuldade no desenvolvimento econômico. A verificação fática da estratégia da União em somente conceder benefícios fiscais nos impostos de sua competência e não nas contribuições, como forma de somente renunciar naquilo que reparte com os demais entes, Estados e Municípios, demonstrando uma despreocupação com a crise econômica vivenciada por esses Entes, os forçando a buscar judicialmente o ressarcimento decorrente de tal renúncia. Ou ainda, como o crescimento demográfico e envelhecimento gradativo da população economicamente ativa, a falta de investimentos em infraestrutura física e as necessidades de investimentos em infraestrutura humana, constatado por Pedro Malan , demonstram como realmente polêmicas populares, como a reforma da previdência, quando analisadas do ponto de vista do orçamento público, faz com que nos desapeguemos de posicionamentos superficiais para defender o até mesmo impensável.

Da mesma forma, importante foi verificar que se o controle público da economia pode significar um caminho burocrático e antieconômico, ao mesmo tempo, a atividade privada, quando atua sem qualquer tipo de regulação, também possui o condão de causar efeitos nefastos, como se verificou na crise de 1929 nos Estados Unidos. O equilíbrio, mais uma vez, restou demonstrado, como nas palavras de Murphy e Nagel :

We may hope that in spite of the decisive failure of public ownership of the means of production in the twentieth century, most people are coming to believe that even under capitalism the organization of the economy, and the allocation of its product between public and private control, is a legitimate object of continual collective choice, and that this choice must be made on grounds that justify it not only economically but morally, and by a democratic procedure that legitimizes it. There will always be room for disagreement over the values that should determine that choice. But at least such an outlook provides a clear place for the application of standards of justice to tax policy and a role for the philosophical pursuit of disagreements among them.

Nesse cenário, é importante a análise dos impactos da renúncia fiscal decorrente dos programas de incentivos. A política fiscal, dentro de suas funções (alocativa, distributiva e estabilizadora) não só pode ser levada por critérios de eficiência, preocupando-se apenas em arrecadação se não tiver a consequente destinação da parcela de equidade, quando alcança aos cidadãos menos favorecidos condições de mínima existência e onde se obtém o chamado trade off, situação em que o Estado abre mão de alocar um recurso de forma eficiente, para obter um resultado de equilíbrio, destinando parte do recurso obtido com a tributação para atender políticas de cunho social.

O atual debate sobre reforma tributária inclui a necessidade de se rever a corrente forma com que os entes federativos tratam a questão dos benefícios fiscais. Diversos são os benefícios, seja para incentivar a economia regional, para atender determinar parcela da população, para controlar a economia.

Num sistema social democrático como o Brasil, onde diversas políticas públicas de distribuição de renda possuem força constitucional de cláusula pétrea, toma maior relevância em verificar se possui o Estado capacidade de cumprir com tais compromissos.

Nesse ponto, a liberdade dos entes federativos em operar com renúncia fiscal, através de concessão de benefícios ou incentivos fiscais, normalmente possui caráter que visa alcançar a chamada equidade, uma vez que sempre vem acompanhada da justificativa de desenvolvimento da região beneficiada com incremente na geração de empregos. Contudo, não há por parte de órgãos oficiais um real estudo de tal impacto. Se realmente o alegado “retorno financeiro indireto”, decorrente de tal renúncia, aconteceria na prática. Existem, entretanto, alguns estudos acadêmicos.

Em estudo apresentado no ano de 2011 , no XVIII Congresso Brasileiro de Custos, realizado no Rio de Janeiro, pesquisadores da faculdade de economia da UNISINOS/RS analisaram os benefícios que a concessão de incentivos fiscais pode trazer ao entorno social no qual se instalam empresas incentivadas, a partir da análise do Índice de Custo-Benefício dos Incentivos Fiscais (ICBIF), onde restaram analisadas duas empresas do setor calçadista, um dos pilares da economia das cidades da região do vale do rio dos sinos, próximo à Porto Alegre. Tais empresas levaram suas plantas industriais, motivadas por benefícios fiscais oferecidos pelo governo estadual da Bahia, para cidades naquele estado.

Vejamos a conclusão de tal estudo:

A partir destes índices e informações, foi possível evidenciar que as empresas retornaram à sociedade local um valor superior ao investido pelo governo a título de incentivo fiscal, isto proporciona oportunidades de desenvolvimento social e econômico. Na média dos três anos analisados, o ICB Geral indica que ambas as empresas geraram um valor adicionado superior a seis vezes o valor recebido a título de incentivos fiscais. Percebe-se também, que as empresas possuem uma situação econômica financeira estável, ou seja, empresas e municípios obtiveram benefícios com a política de concessão de incentivos fiscais. Para fins de gestão pública, pode-se considerar que o cálculo do Índice de Custo-Benefício dos Incentivos Fiscais (ICBIF) a partir da DVA, é uma ferramenta que pode contribuir no controle dos benefícios concedidos pelo estado às empresas, gerando informações do retorno econômico-social propiciado pelas mesmas à sociedade. Outros estudos podem ser realizados no mesmo segmento, ou em outros segmentos, para verificar se as políticas de concessão de incentivos fiscais geram benefícios para os municípios onde as empresas possuem suas unidades industriais instaladas.

O que se verificou foi que, no caso em tela, a renúncia fiscal do Estado da Bahia acabou por gerar um retorno seis vezes maior do que a tributação que deixou de ser recolhida. Ou seja, os particulares atuando de forma a cumprir a função do estado em realizar a distribuição de renda.

Obviamente que é apenas um estudo de caso, bem como não foi considerado o impacto negativo gerado nas cidades nas quais as empresas possuíam anteriormente suas fábricas. Contudo, se comprovou que nem sempre o Estado possui mecanismos para realizar a equidade e que a política de incentivos possui sim capacidade auxiliar na distribuição de renda de forma a equilibrar economicamente as regiões do país, desde que tais incentivos sejam acompanhados de estudos prévios de viabilidade e retorno. E nesse ponto, outra questão de extrema relevância foi abordada: A análise do processo de formação do orçamento dos entes públicos.

Como vimos, com a criação da LC 101/2000 que introduziu a modernização da sistemática de responsabilidade fiscal dos agentes públicos, se permite que esses possuam a capacidade de projetar sua arrecadação já considerando eventuais renúncias fiscais, de modo que a atividade estatal não reste comprometida. E a justificação de tais decisões, analisando a teoria da argumentação jurídica sob a visão de Maccormick , passariam pelas condições de coerência, normatividade e aceitação universal, pois trariam, em última análise, uma efetiva distribuição de renda, essa um valor primordial de nosso ordenamento jurídico.

No outro lado da análise tributária está a forma como o estado gasta os recursos decorrentes da arrecadação. A questão dos gastos públicos, em voga atualmente com as recentes denúncias de corrupção e os desvios de verbas públicas, trazem à tona o debate se age com eficiência atualmente a administração pública federal no Brasil. Numa análise simplória, se poderia afirmar que o simples cumprimento pelo Estado de suas obrigações constitucionais com o orçamento (saúde, educação e seguridade social) já seria suficiente para se determinar um corte no que poderia ou não renunciar. Contudo, até mesmo investimentos realizados nessas áreas acabam por gerar aumento de custos. A construção de um hospital, por exemplo, gera necessariamente aumentos nos gastos com folha de pagamento, assim como, a criação de programas sociais como o PROUNI gera uma renúncia fiscal em termos de contribuições previdenciárias e que acaba não significando necessariamente um retorno na forma de movimentação da economia.

Ou seja, em termos de concessão de benefícios fiscais, o controle dos gastos públicos assume um papel ainda mais importante, pois essa política de retorno social de investimentos através de renunciais demandará do Ente Federativo uma maior responsabilidade em seus investimentos.

Em suma, as políticas de benefícios fiscais são sim uma ótima ferramenta para redução das desigualdades regionais, sociais e econômicas, desde que acompanhadas de critérios técnicos de verificação da efetividade do retorno financeiro para o ente renunciante e que ainda atendam justificação com a sistemática constitucional de distribuição de renda.

*Por Marcelo M. Kaiber, Especialista em Direito Tributário pelo IBET, Mestrando em Direito Tributário pela Fundação Getúlio Vargas e Advogado Coordenador da área tributária do FFA – Ferrareze & Freitas Advogados Advogados.


TOPO